SUMAS & restas
El cuento de las cuentas
Edilberto Rodríguez Araújo - Director del Centro de Estudios Económicos (CENES) de la UPTC
La petición y rendición de cuentas es uno de los rasgos de la democracia participativa, que posibilita el control ciudadano. La audiencia pública es un escenario de interlocución para hacer seguimiento y evaluación a la gestión pública en tiempo real. La Gobernación de Boyacá convocó para el día 30 de marzo una audiencia pública cuyo núcleo es el Balance de Gestión de 2009.
A lo largo de las 177 páginas que conforman este documento se desgranan cifras que giran alrededor de los llamados cuatro ejes estratégicos del plan de desarrollo “¡Para seguir creciendo!” 2008-2011, (desarrollo económico sostenible, desarrollo social incluyente, infraestructura para la competitividad y buen gobierno), mencionándose programas, actividades y eventos, muchos de ellos con sonoros nombres. Sin embargo, pese a que en el documento se enuncia la conveniencia de utilizar indicadores –como línea base, resultados (productos) esperados y nivel de cumplimiento- para monitorear la ejecución de los objetivos y metas de los planes y programas de acción sectoriales, estos están ausentes. Al carecerse de indicadores cuantitativos o cualitativos, no hay parámetros de comparación, invocándose sólo datos puntuales, que muestran un comportamiento inercial, en el que se muestra un aparente éxito en la gestión pero que no evidencia relaciones de causalidad entre los diferentes eslabones del accionar gubernamental. Son cifras descontextualizadas sin un hilo conductor que facilite el seguimiento, la evaluación del desempeño del Gobierno departamental, y lo que es más relevante, el control social.
Desafortunadamente el documento no hace referencia alguna al contexto económico y social, comoquiera que su propósito central, el crecimiento (económico) con equidad, inclusión, sostenibilidad y gobernabilidad, no se sustenta en la trayectoria reciente seguida por la economía departamental ni del mercado laboral y la distribución del ingreso.
A juzgar por la ejecución del plan de inversiones, los resultados son paradójicos. No obstante que en los dos últimos años las finanzas departamentales han arrojado un saldo positivo: $ 236.279 y $78.505 millones, respectivamente, y se hayan sobrecumplido los recaudos, el superávit es un espejismo. Así lo reconoce la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda cuando afirma que la holgura fiscal es producto del aplazamiento del gasto en cada vigencia, a través de los denominados recursos del balance. Al excluirse estos se obtiene un superávit presupuestal real en 2008 de$ 55.664 millones y no de $ 236.279 millones.
El Gobierno actual se encuentra en la mitad de su periodo. La inversión prevista en el plan de desarrollo se sitúa en $ 2,7 billones, habiéndose alcanzado, en los dos últimos años, un grado de cumplimiento del 55,9 por ciento ($ 1,4 billones), nivel que, indudablemente, podría catalogarse de satisfactorio. Empero, si se analiza la composición de dicha inversión, a pesar de que al gasto social –que depende, abrumadoramente, de los giros de la Nación- se ha destinado el 84 por ciento, es junto a otro pivote del plan, el desarrollo económico, que canalizó el 2,7 por ciento, los que exhiben un menor nivel de cumplimiento: 52,6 y 51,8 por ciento, respectivamente, lo que contrasta con el alcanzado por la infraestructura vial (79,7 por ciento) y Buen Gobierno (223,4 por ciento). En este último componente se destaca, curiosamente, “Defensa y seguridad democrática” que remontó en 301,6 por ciento lo proyectado para el cuatrienio. En contraste, el desarrollo humano sólo ha avanzado el 14,7 por ciento de lo programado.
OTROSÍ: Al analizar la baja en los recaudos por el impuesto al cigarrillo el documento lo explica simplistamente atribuyéndoselo a que el Gobierno Nacional “no permitió fumar en recintos cerrados”. Asimismo, la caída de los ingresos provenientes de las regalías y por el consumo de licor, se la endilga a la “crisis económica a nivel mundial”. ¡Eureka! ¡Qué genialidad!
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martes, 23 de marzo de 2010
¿ Rendición de cuentas o de cuentos?
¿RENDICIÓN DE CUENTAS O DE CUENTOS?
Edilberto Rodríguez Araújo (Profesor de la Escuela de Economía de la UPTC)
http://palimpsesto21.blogspot.com/
La petición y rendición de cuentas es uno de los rasgos de la democracia participativa. La audiencia pública es un escenario de interlocución para hacer seguimiento y evaluación a la gestión pública en tiempo real. Los ejes de referencia, para identificar los avances y retrocesos, la distancia entre lo prometido y lo ejecutado, lo constituyen los planes y programas, que suponen todo un instrumental convencional de indicadores de desempeño y resultados, los que permiten medir la eficacia y el impacto de las actuaciones de los administradores públicos. La Administración Universitaria convocó a una audiencia pública para el 25 de marzo. Tal como está concebida parece un inocuo simulacro.
El núcleo de la audiencia es el Informe de Gestión de la Rectoría de la UPTC, correspondiente al 2009, año en que concluye esta Administración. De lo anterior afloran varias inquietudes:
1. Las 106 diapositivas que estructuran el informe, integrado por la escueta descripción de los 7 lineamientos y 16 programas, aparte de incluir información de los últimos dos años no hace una referencia explícita de los indicadores de resultados o de producto que, se presume, revelarían el presunto éxito de la gestión rectoral, porque en el plan de desarrollo cuatrienal sólo se enunciaron acciones sin sustento en proyectos puntuales. De entrada no se incluyen las metas, los indicadores de (línea) base, los resultados esperados, el cumplimiento de las metas fijadas, ni los posibles factores que incidieron en su (in)cumplimiento. En esas condiciones las explicaciones caen en el fangoso terreno de la casuística, de la autocomplaciente tautología, del estilo de: “se desarrolló la visita de los pares académicos, se recibió el informe de evaluación, se elaboró la respuesta a los pares académicos”. Describe un procedimiento, pero no ahonda en el proceso de acreditación de los 54 programas académicos de pregrado. Son números fuera de contexto. Se ve el árbol pero no se divisa el bosque;
2. Al citarse sólo estadísticas parciales de la planta docente del 2009 , sin mencionarse la de años anteriores, no se evidencia cómo ésta se ha reducido, entre 2008 y 2009, de 533 a 511 profesores de planta –distante de los 558 que es el nivel establecido en el Acuerdo 065 de 2005 que “descongela” la planta docente-, en contraste con el salto observado de 590 a 637 profesores ocasionales, mientras que los catedráticos externos descendieron de 481 a 452 personas. La expansión de la oferta de programas requiere el fortalecimiento de la planta de personal docente; lo que se ha hecho es no “reponer” los profesores que se retiran o renuncian, diluyéndose los concursos en el evasivo discurso de la “planta global”, lo que ha debilitado la calidad de la enseñanza en muchos programas. A lo anterior se agrega que las reformas curriculares, recién implantadas, prevén la disminución de los requerimientos docentes por la drástica compresión del número de asignaturas de los planes de estudios, como efecto de la imposición de los arbitrarios topes de créditos y de las áreas curriculares;
3. Pese a todos los programas de apoyo socioeconómico que desarrolla la Unidad de Política Social –en el 2009 se beneficiaron 34.765 estudiantes (¿?), con recursos que superan los $ 8.600 millones- es inexplicable el elevado nivel de deserción estudiantil . Nuevamente, como no se incluyen estadísticas históricas, inquieta que los 2.158 estudiantes, mayormente de programas no presenciales y presenciales como educación, ingeniería, economía, administración, etc., que abandonaron las aulas por causas económicas o extraeconómicas, representen cerca del 10 % de la población universitaria. Es tan sólo una hoja en medio del espeso follaje. Sorprende, que a pesar de que el año pasado no se realizaron comicios electorales, se hayan beneficiado del certificado electoral 23.512 estudiantes, por encima del universo estudiantil: 23.285 ¿Cuál ha sido el verdadero impacto de la política de bienestar estudiantil para retener a los estudiantes y contrarrestar el éxodo estudiantil? ¿Inducirá el eventual reajuste del pago de matrículas, según el perfil socioeconómico del estudiante, una mayor deserción?
4. A juzgar por la información presupuestal que se incluye en el informe, los déficits son cosas del pasado, y, por el contrario, la situación es boyante, con un superávit que podría ser de $ 3.428 millones o de $ 8.046 millones , según sea el prisma con el que se examinen las cuentas. ¿Por qué se registra un saldo positivo en lugar del saldo en rojo que había puesto en jaque la sostenibilidad financiera de la Universidad en los últimos años? La respuesta la proporciona el último boletín de la Dirección Administrativa y Financiera que anota que esta “suma debe entenderse no como un superávit presupuestal sino como recursos no ejecutados durante la vigencia, con destinación específica para inversión y convenios”. En otros términos, son los compromisos de gasto que se arrastran de un año a otro (recursos del balance, tales como reservas presupuestales, cuentas por pagar y otras obligaciones) y con los cuales se taponan las posibles fuentes de desfinanciamiento, mostrando un ficticio equilibrio financiero. No sobra recordar que en el 2007 la Administración recurrió al pago anticipado de matrículas ($ 5.000 millones) y en el 2008 a un crédito bancario ($ 7.000 millones) para cubrir sus obligaciones, lo que se refleja en el incremento del rubro del servicio de la deuda en 2009;
Cuadro 1. Ejecución de ingresos (miles de $)
Rubro 2008 Participación porcentual 2009 Participación porcentual
Recursos propios 32.695.957 27,6 48.230.752 34,8
Aportes de la Nación 77.158.971 65,1 84.298.181 60,7
Recursos de capital 8.576.990 7,3 6.216.852 4,5
Total 118.431.918 100,0 138.745.785 100,0
Fuente: Informe de Gestión 2009.
Cuadro 2. Ejecución de gastos (miles de $)
Rubro 2008 Participación porcentual 2009 Participación porcentual
Gastos de funcionamiento 107.045.151 95,0 117.900.467 90,2
Servicio de la deuda 429.698 0,4 7.679.955 5,9
Inversión 5.194.969 4,6 5.119.130 3,9
Total 112.669.818 100,0 130.699.552 100,0
Fuente: Informe de Gestión 2009.
5. Resulta paradójico, dentro de la nómina de personal que los denominados “Administrativos temporales” hayan disminuido en los dos últimos años de 450 a 405, lo que no se ha traducido en una merma en el gasto de “supernumerarios y contratos a término fijo”, franja que absorbió en el 2009 $ 5.200 millones, $ 334 millones más que en el 2008. La aparente reducción del personal temporal es atribuible a la contratación con terceros –particularmente con empresas de servicios temporales como Administra Ram y Cobasec- de vigilantes, jardineros, custodios de biblioteca, aseadores, técnicos, profesionales, entre otros, siendo más de 230 personas, que, gradualmente, van desplazando a trabajadores oficiales y empleados públicos, cuyo número cayó en los dos últimos años en 39 funcionarios . La contratación con terceros de personal administrativo y operativo ascenderá este año a un poco más de $ 2.840 millones. ¿Es este un ejemplo de la austeridad en servicios personales que la Administración predica pero que no practica?
6. La obsoleta infraestructura física de la Universidad no mejora con un precario mantenimiento de pañete y pintura, como se hizo, a trancas y mochas, el mes pasado en el Edificio Central, con un contrato por $ 245 millones. El rezago de la inversión es visible: en el 2009 sólo se ejecutó el 66,3 % de la inversión proyectada en obras físicas. De la inversión prevista para la adquisición y adecuación del antiguo Hospital San Rafael, hoy sede de la Facultad de Salud, sólo se ejecutó el 66,6 % de lo programado. En el “elefante blanco” del Edificio de Laboratorios se ejecutó tan sólo el 3,2 % de lo proyectado, según el Informe de Gestión. ¿Por qué tanto retraso en una construcción que se yergue como un homenaje a la ineficiencia administrativa?
7. En el informe presentado por la Contraloría General de la República a finales del año pasado, se constata –a contrapelo del tan publicitado sistema de gestión de calidad y su no menos magnificado subproducto, SIGMA- una de la mayores deficiencias en la planeación de la Universidad: un plan de acción anual, derivado del plan de desarrollo, que por su etérea formulación, impide “realizar un seguimiento efectivo al cumplimiento” de las actividades, al carecer de indicadores adecuados, identificación de la población objetivo, tiempo de ejecución, presupuesto requerido, parámetros de comparación, etc.
8. Aunque no se menciona en el informe rectoral, es inocultable que uno de los baches de su gestión es la apabullante incapacidad de concertar con los estamentos universitarios. El accidentado proceso de elaboración de un nuevo estatuto docente así lo confirma. Entregado el proyecto de la comisión designada por el Consejo Superior, documento objeto de múltiples observaciones, surgió un limbo, ya que la Administración decidió, motu proprio, a través del Consejo Académico, encauzar su discusión sin un cronograma consensuado. El profesorado, en diversas asambleas, ha reiterado la conveniencia de un proyecto alternativo, el cual se está perfilando y que aventaja, ampliamente, el proyecto de la comisión. De igual forma, sorprende la insistencia del Consejo Académico en implantar los formatos electrónicos del Plan de Trabajo Académico (PTA) como instrumento de evaluación del desempeño docente, cuyo referente es el artículo 16 del Acuerdo 065 de 2002. Sin embargo, en el mismo Acuerdo en el artículo 13 se refiere al “Plan Individual de Trabajo del Profesor Universitario” (PIT), el cual se remonta al artículo 123 del Acuerdo 021 de 1993 (Estatuto Docente), al Acuerdo 069 de 2000 (jornada de trabajo); al Acuerdo 050 de 2008 (sistema de créditos), a la Resolución del Consejo Académico número 032 de 2009 (modalidades de investigación) y, por último, a la Resolución 055 de 2009 (calendario académico de 2010). En esta última disposición se hace mención al PIT no al PTA. Contradictoriamente, y mostrando las incongruencias de la normatividad universitaria, en la Resolución del Consejo Académico número 49 de 2009 (modalidades de extensión), se menciona el PTA. ¿Se puede adoptar un instrumento de evaluación que carece de un acto administrativo que lo sustente?
Las anteriores son algunas de las acotaciones que se desprenden del informe rectoral, que muestra piezas sueltas del funcionamiento de la Universidad, sin una visión de conjunto que supere la presentación fragmentaria de su gestión, sin una conexión directa con el plan de desarrollo institucional. Es tan sólo una larga enumeración de discutibles logros acompañados de cifras descontextualizadas. En últimas, un cuento mal contado.
Edilberto Rodríguez Araújo (Profesor de la Escuela de Economía de la UPTC)
http://palimpsesto21.blogspot.com/
La petición y rendición de cuentas es uno de los rasgos de la democracia participativa. La audiencia pública es un escenario de interlocución para hacer seguimiento y evaluación a la gestión pública en tiempo real. Los ejes de referencia, para identificar los avances y retrocesos, la distancia entre lo prometido y lo ejecutado, lo constituyen los planes y programas, que suponen todo un instrumental convencional de indicadores de desempeño y resultados, los que permiten medir la eficacia y el impacto de las actuaciones de los administradores públicos. La Administración Universitaria convocó a una audiencia pública para el 25 de marzo. Tal como está concebida parece un inocuo simulacro.
El núcleo de la audiencia es el Informe de Gestión de la Rectoría de la UPTC, correspondiente al 2009, año en que concluye esta Administración. De lo anterior afloran varias inquietudes:
1. Las 106 diapositivas que estructuran el informe, integrado por la escueta descripción de los 7 lineamientos y 16 programas, aparte de incluir información de los últimos dos años no hace una referencia explícita de los indicadores de resultados o de producto que, se presume, revelarían el presunto éxito de la gestión rectoral, porque en el plan de desarrollo cuatrienal sólo se enunciaron acciones sin sustento en proyectos puntuales. De entrada no se incluyen las metas, los indicadores de (línea) base, los resultados esperados, el cumplimiento de las metas fijadas, ni los posibles factores que incidieron en su (in)cumplimiento. En esas condiciones las explicaciones caen en el fangoso terreno de la casuística, de la autocomplaciente tautología, del estilo de: “se desarrolló la visita de los pares académicos, se recibió el informe de evaluación, se elaboró la respuesta a los pares académicos”. Describe un procedimiento, pero no ahonda en el proceso de acreditación de los 54 programas académicos de pregrado. Son números fuera de contexto. Se ve el árbol pero no se divisa el bosque;
2. Al citarse sólo estadísticas parciales de la planta docente del 2009 , sin mencionarse la de años anteriores, no se evidencia cómo ésta se ha reducido, entre 2008 y 2009, de 533 a 511 profesores de planta –distante de los 558 que es el nivel establecido en el Acuerdo 065 de 2005 que “descongela” la planta docente-, en contraste con el salto observado de 590 a 637 profesores ocasionales, mientras que los catedráticos externos descendieron de 481 a 452 personas. La expansión de la oferta de programas requiere el fortalecimiento de la planta de personal docente; lo que se ha hecho es no “reponer” los profesores que se retiran o renuncian, diluyéndose los concursos en el evasivo discurso de la “planta global”, lo que ha debilitado la calidad de la enseñanza en muchos programas. A lo anterior se agrega que las reformas curriculares, recién implantadas, prevén la disminución de los requerimientos docentes por la drástica compresión del número de asignaturas de los planes de estudios, como efecto de la imposición de los arbitrarios topes de créditos y de las áreas curriculares;
3. Pese a todos los programas de apoyo socioeconómico que desarrolla la Unidad de Política Social –en el 2009 se beneficiaron 34.765 estudiantes (¿?), con recursos que superan los $ 8.600 millones- es inexplicable el elevado nivel de deserción estudiantil . Nuevamente, como no se incluyen estadísticas históricas, inquieta que los 2.158 estudiantes, mayormente de programas no presenciales y presenciales como educación, ingeniería, economía, administración, etc., que abandonaron las aulas por causas económicas o extraeconómicas, representen cerca del 10 % de la población universitaria. Es tan sólo una hoja en medio del espeso follaje. Sorprende, que a pesar de que el año pasado no se realizaron comicios electorales, se hayan beneficiado del certificado electoral 23.512 estudiantes, por encima del universo estudiantil: 23.285 ¿Cuál ha sido el verdadero impacto de la política de bienestar estudiantil para retener a los estudiantes y contrarrestar el éxodo estudiantil? ¿Inducirá el eventual reajuste del pago de matrículas, según el perfil socioeconómico del estudiante, una mayor deserción?
4. A juzgar por la información presupuestal que se incluye en el informe, los déficits son cosas del pasado, y, por el contrario, la situación es boyante, con un superávit que podría ser de $ 3.428 millones o de $ 8.046 millones , según sea el prisma con el que se examinen las cuentas. ¿Por qué se registra un saldo positivo en lugar del saldo en rojo que había puesto en jaque la sostenibilidad financiera de la Universidad en los últimos años? La respuesta la proporciona el último boletín de la Dirección Administrativa y Financiera que anota que esta “suma debe entenderse no como un superávit presupuestal sino como recursos no ejecutados durante la vigencia, con destinación específica para inversión y convenios”. En otros términos, son los compromisos de gasto que se arrastran de un año a otro (recursos del balance, tales como reservas presupuestales, cuentas por pagar y otras obligaciones) y con los cuales se taponan las posibles fuentes de desfinanciamiento, mostrando un ficticio equilibrio financiero. No sobra recordar que en el 2007 la Administración recurrió al pago anticipado de matrículas ($ 5.000 millones) y en el 2008 a un crédito bancario ($ 7.000 millones) para cubrir sus obligaciones, lo que se refleja en el incremento del rubro del servicio de la deuda en 2009;
Cuadro 1. Ejecución de ingresos (miles de $)
Rubro 2008 Participación porcentual 2009 Participación porcentual
Recursos propios 32.695.957 27,6 48.230.752 34,8
Aportes de la Nación 77.158.971 65,1 84.298.181 60,7
Recursos de capital 8.576.990 7,3 6.216.852 4,5
Total 118.431.918 100,0 138.745.785 100,0
Fuente: Informe de Gestión 2009.
Cuadro 2. Ejecución de gastos (miles de $)
Rubro 2008 Participación porcentual 2009 Participación porcentual
Gastos de funcionamiento 107.045.151 95,0 117.900.467 90,2
Servicio de la deuda 429.698 0,4 7.679.955 5,9
Inversión 5.194.969 4,6 5.119.130 3,9
Total 112.669.818 100,0 130.699.552 100,0
Fuente: Informe de Gestión 2009.
5. Resulta paradójico, dentro de la nómina de personal que los denominados “Administrativos temporales” hayan disminuido en los dos últimos años de 450 a 405, lo que no se ha traducido en una merma en el gasto de “supernumerarios y contratos a término fijo”, franja que absorbió en el 2009 $ 5.200 millones, $ 334 millones más que en el 2008. La aparente reducción del personal temporal es atribuible a la contratación con terceros –particularmente con empresas de servicios temporales como Administra Ram y Cobasec- de vigilantes, jardineros, custodios de biblioteca, aseadores, técnicos, profesionales, entre otros, siendo más de 230 personas, que, gradualmente, van desplazando a trabajadores oficiales y empleados públicos, cuyo número cayó en los dos últimos años en 39 funcionarios . La contratación con terceros de personal administrativo y operativo ascenderá este año a un poco más de $ 2.840 millones. ¿Es este un ejemplo de la austeridad en servicios personales que la Administración predica pero que no practica?
6. La obsoleta infraestructura física de la Universidad no mejora con un precario mantenimiento de pañete y pintura, como se hizo, a trancas y mochas, el mes pasado en el Edificio Central, con un contrato por $ 245 millones. El rezago de la inversión es visible: en el 2009 sólo se ejecutó el 66,3 % de la inversión proyectada en obras físicas. De la inversión prevista para la adquisición y adecuación del antiguo Hospital San Rafael, hoy sede de la Facultad de Salud, sólo se ejecutó el 66,6 % de lo programado. En el “elefante blanco” del Edificio de Laboratorios se ejecutó tan sólo el 3,2 % de lo proyectado, según el Informe de Gestión. ¿Por qué tanto retraso en una construcción que se yergue como un homenaje a la ineficiencia administrativa?
7. En el informe presentado por la Contraloría General de la República a finales del año pasado, se constata –a contrapelo del tan publicitado sistema de gestión de calidad y su no menos magnificado subproducto, SIGMA- una de la mayores deficiencias en la planeación de la Universidad: un plan de acción anual, derivado del plan de desarrollo, que por su etérea formulación, impide “realizar un seguimiento efectivo al cumplimiento” de las actividades, al carecer de indicadores adecuados, identificación de la población objetivo, tiempo de ejecución, presupuesto requerido, parámetros de comparación, etc.
8. Aunque no se menciona en el informe rectoral, es inocultable que uno de los baches de su gestión es la apabullante incapacidad de concertar con los estamentos universitarios. El accidentado proceso de elaboración de un nuevo estatuto docente así lo confirma. Entregado el proyecto de la comisión designada por el Consejo Superior, documento objeto de múltiples observaciones, surgió un limbo, ya que la Administración decidió, motu proprio, a través del Consejo Académico, encauzar su discusión sin un cronograma consensuado. El profesorado, en diversas asambleas, ha reiterado la conveniencia de un proyecto alternativo, el cual se está perfilando y que aventaja, ampliamente, el proyecto de la comisión. De igual forma, sorprende la insistencia del Consejo Académico en implantar los formatos electrónicos del Plan de Trabajo Académico (PTA) como instrumento de evaluación del desempeño docente, cuyo referente es el artículo 16 del Acuerdo 065 de 2002. Sin embargo, en el mismo Acuerdo en el artículo 13 se refiere al “Plan Individual de Trabajo del Profesor Universitario” (PIT), el cual se remonta al artículo 123 del Acuerdo 021 de 1993 (Estatuto Docente), al Acuerdo 069 de 2000 (jornada de trabajo); al Acuerdo 050 de 2008 (sistema de créditos), a la Resolución del Consejo Académico número 032 de 2009 (modalidades de investigación) y, por último, a la Resolución 055 de 2009 (calendario académico de 2010). En esta última disposición se hace mención al PIT no al PTA. Contradictoriamente, y mostrando las incongruencias de la normatividad universitaria, en la Resolución del Consejo Académico número 49 de 2009 (modalidades de extensión), se menciona el PTA. ¿Se puede adoptar un instrumento de evaluación que carece de un acto administrativo que lo sustente?
Las anteriores son algunas de las acotaciones que se desprenden del informe rectoral, que muestra piezas sueltas del funcionamiento de la Universidad, sin una visión de conjunto que supere la presentación fragmentaria de su gestión, sin una conexión directa con el plan de desarrollo institucional. Es tan sólo una larga enumeración de discutibles logros acompañados de cifras descontextualizadas. En últimas, un cuento mal contado.
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